顶端新闻特约专家 张大卫
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城市的高质量发展，如何去评价?怎样去建构?中国国际经济交流中心副理事长兼秘书长张大卫这样认为：
如何看待城市发展的高质量问题?
城市发展是经济增长的主动力。我国城镇化正处于发展、巩固、提高的新阶段，在吸纳人口、促进就业、聚集产业和各类要素，带动农村及相关贫困地区发展等方面，起着非常重要的作用。我们现在也非常强调消费在促进经济增长和社会发展中的作用，消费的主力也在城市。
我国已经迈上中国式现代化建设的新征程，城市在引领中国经济社会持续健康发展，推动经济结构转型升级，增进民生福祉，构建双循环新格局，参与全球经济合作竞争中还需要发挥扛大梁的作用，国家中心城市更要承担这份责任。
党的二十大对城镇体系以及城市发展规划、建设与管理提出了更高的要求，内容包括深入实施新型城镇化战略，以城市群、都市圈为依托，构建大中小城市协调发展格局，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市等等。这些都为中国城市如何实现高质量发展指明了方向和路径。
实现上述战略任务，特别是实现建设宜居、韧性、智慧城市的目标，使城市发展在中国式现代化的进程中能够继续起到引领作用，就需要为城市高质量发展提供一个目标体系(目标价值)，形成一个清晰有序的坐标系统，使城市发展有一个好的参照、考量和评价标准(工具价值)，把城市的成长规范引导在一个良性、健康、安全的轨道内。
城市高质量发展的主要内涵是什么?理论界从动力、目标、内容等角度出发有很多讨论，也形成了一些基本共识。如城市高质量发展的实质是从“以物为本”向“以人为本”的发展理念转变，要使城市成为推动质量、效率、动力三大变革主战场，要把经济结构调整升级、创新动力转换、完善市场机制体制、提高资源配置效率、加强区域协调和经济稳定性等作为主要任务等等。
有人提出，社会发展应该具有三种机制，即引导机制、动力机制和平衡机制。我认为城市发展也同样需要这三种机制，建设城市高质量发展评价体系，也正是要培养、完善这三种机制。在引导机制上，需要将遵循的理论、树立的观念和发展价值融入到评价体系之中。在动力机制上，需要找到推动城市高质量发展的核心要素和关联性因子，为其充分发挥效能创造条件。在平衡机制上，要构建起能调节各系统关系的机理和方式，以保证经济社会稳定发展。
建立城市高质量发展评价体系，对管理者来讲，是通过这一抽象体系，对城市发展方向、任务和环境营造重点予以明确，以向城市居民做出责任宣示和承诺，引领这座城市实现政府与居民共同的发展愿景。对于城市居民来讲是通过这一体系，与城市建立起一种亲密的关系，建立起自我身份的认同、对环境和社会组织的的信任、安全感和实现个人、家庭、社群价值的信心。这个体系公布出来以后，老百姓说我认同这个价值目标，我愿意跟这座城市建立一种亲密关系。比如我在郑州工作，我对郑州的未来充满信心，我有信心让我的家庭、我的社群大家都能够在这个过程中发展。如果这个价值体系不明确或者是错误的，或者是我不认同的，对不起，我可以另外选城市，我可以走。我哪怕回家，我也不愿意在你这里待，因为你不能为我提供就业、发展机会和宜居宜业的环境。
但在实践中，因为我国城市的发展程度不同，自然资源禀赋差异较大，其长期形成的地域、文化、产业特色使不同城市发展对价值目标的选择具有多向度特征(价值偏好)。城市高质量发展需要侧度的指标涉及方方面面，但在建构系统的评价体系时，一些涉及高质量发展本质及基本内涵的指标却是不可或缺的，比如增长、就业、绿色低碳、创新、开放、智慧、宜居、健康、韧性、公共服务水平等等。这些内容构成了城市高质量发展的基本要素。
当前社会上已有不少机构和组织建立了相关的指标体系，2020年国家标准委员会发布了《城市发展质量评价指标》。但无论从实践看，还是从党的二十大提出的新要求看，这些指标的系统性仍然不足，结构上还存在缺陷，有些还是非常重大的缺陷，改进的空间仍然很大。现就几个相关问题粗略谈一些自己的看法。
一、关于低碳城市
目前中国已经有36个低碳城市试点，其承担的试点任务是以尽可能少的温室气体排放，推动城市经济社会持续健康发展。这一探索实施的要点，是在确保城市就业率和国民收入稳步提高的前提下，减少能源供应系统和终端能源消费部门的温室气体排放量，提高城市碳汇水平，建立起低碳城市生态体系。
我认为实现低碳城市发展，应该主要抓住以下几个领域的工作：一是推进低碳技术的创新与应用;二是发展绿色低碳产业和循环经济;三是实施低碳管理，包括建构制度、政策、目标和规划体系;四是建立良好的城市微循环系统，引导绿色消费和居民行为，建设低碳社区。
城市实现低碳发展的目标框架，应该主要包括：绿色能源、绿色交通、绿色建筑、绿色产业、环境共生、低碳社区、城市空间规划、低碳管理体系等等。目前，我国尚缺乏统一的低碳城市指标体系。通过对国内外一些可供参考借鉴的指标体系进行分析，可以看出一些鲜明的特点来。现将这些指标体系设计的基本框架(一级指标)举例如下：
1. 联合国人居署人居指标体系：安居、社会发展、环境管理、绿色发展管理。
2. 全球城市指数指标体系：城市服务、生活质量。
3. 联合国可持续发展指标体系：共分为17大类、179个指标(略)。
4. 中国人居环境奖评价指标：居住环境、生态环境、公共安全、经济发展、资源节约。
5. 中国城市发展战略绩效指标体系：经济生活、社会发展、生活质量、城市基础设施、环境管理和国际合作。
6. 中国城市科学发展综合评价体系：经济发展、公共服务、居民福祉。
7. 中国低碳城市评价体系：媒体传播指标、新能源与低碳产品、低碳出行、绿地面积、绿色建筑、空气质量、减碳与再生资源公众满意度一票否决制等等。
8. 住建部中国城市可持续发展指标：居住环境、生态环境、社会和谐、公共安全、资源节约、社会发展。
9. 中国国际经济交流中心与哥伦比亚大学、阿里研究院、飞利浦(中国)合作，分别推出了国家、省级和100个城市的可持续发展评价指标体系。一级指标体系为经济发展、社会民生、资源环境、消耗排放、治理保护。
中国国际经济交流中心低碳城市体系课题组梳理出了国外14个和国内11个指标体系，建议国家有关部门予以参考，并提出了自己的方案。这一体系的一级指标共8个，内容是城市空间规划、低碳社区、绿色交通、绿色建筑、绿色能源、绿色经济、环境共生、综合指标。另外还推荐了25个指标作为2级指标(略)。
我认为，实现低碳城市的发展愿景有三个关键的因素，分别是技术进步、政策扶持、管理创新。
联合国政府间气侯变化专门委员会以及应对气侯变化技术开发与转让北京宣言，都强调了低碳技术在减少化学能源依赖、提高能源安全和成效、减少污染排放、发展创新业态、提供大量新就业岗位的重要性，而这些技术是需要一些有效的政策来提供保障的。我们根据联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)报告整理出中国城市目前适用的低碳性技术共38项、政策措施共22项(略)，强调了技术支持和技术创新的重要性，也强调了给予有效政策支持和措施保障的必要性。
实现低碳城市发展目标，目前尚有一些技术亟待突破。比如说储能技术、碳捕捉、碳储存技术等等。在政策措施上也有如何使绿色能源价格被市场接受并具有竞争力、鼓励发展分布式能源、使更多民众及市场主体分享绿色能源福利等问题。
构建低碳城市指标体系，仍需面对一些指标可获得性不高、且各地统计口径不统一的问题，因而要继续加强政府的管理创新。
首先是在目标管理上，要尽快实现由能耗总量、能耗强度“双控”向碳排放总量与碳排放强度“双控”转变。将碳排放总量、单位产值碳排放、人均碳排放、碳汇、生物多样性等指标尽快纳入国家统计体系。
其次是尽快建立城市生态足迹管理理念。生态足迹又称为“生物生产力地域空间”或“具有适当承载力的生态系统”。我认为，也可将生态足迹称为环境容量，即一个城市所具有的废弃物消纳和资源可再生能力，及形成的自然生态系统。树立生态足迹管理理念，就需要在城市发展的同时，配套规划出一定的具备生物生产力发展的土地和水域空间，并与城市周边的绿水青山、田畴沃野衔接融合在一起。更需要加快将生态环境的管理由标准管理、总量管理、质量管理，最后向容量管理转进。
完善低碳城市管理，需要在一系列制度建设上下工夫。如建立温室气体排放与节能目标责任考核制度，统计、核算、监测与报告、核查制度，投资项目碳排放评估及准入制度，低碳产品标准、标识认证制度，低碳发展财税与专项资金支持制度等。
标准和指标体系的构建是引导发展方向及重点的大事，是国家竞争力和发展利益的重要组成部分，中国城市高质量发展要抓紧补上指标和数据缺失的这个短板。
二、关于卫生健康城市
这次新冠疫情蔓延造成的危害，让我们深切认识到国家公共卫生体系、重大疫情防控救治体系、医疗体系、应急保障体系、健康管理体系等存在的诸多短板，看到了地区和城乡间医疗卫生资源分布的不平衡性。见证了一些人口、产业、卫生医疗资源集中的都市，由于卫生健康管理的脆弱性，而给周边农村乡郊地区带来的灾难性冲击。中心城市本应是护佑周边地区的坚强堡垒，能为周边广大地区提供源源不断的公共服务和公共产品供给。但是当重大疫情出现的时候，我们一些中心城市的这个作用不但没有发挥，它带来的问题反而迅速波及周边，给周边地区带来灾难性影响。这就使我们产生一个反思：中心城市在一些核心功能构建上，应具有什么责任。
国家早已实施“健康中国”战略，二十大报告进一步强调了人民健康的重要性，提出“把保障人民健康放在优先发展的战略位置”和“完善人民健康促进政策”的工作要求。
鉴于此项工作的重要性，中国国际经济交流中心于2020年成立的课题组，克服了多种统计指标可获得性差、城市间统计口径不统一等重重困难，于当年即向社会发布了“中国卫生健康发展评价报告”，成为我国第一份此类评价报告。今年，中心与中国国药集团、飞利浦(中国)等中外企业联合组成课题组继续加强研究，于2023年4月正式以蓝皮书方式向社会发布了2020年的卫生健康发展评价报告。
报告中，卫生健康指标体系分别设为国家级、省级和城市级。其中一级指标5个，分别为卫生健康资源、卫生健康环境、卫生健康投入、卫生健康管理、卫生健康水平。二级指标国家级10个、省级12个、城市级17个。三级指标国家级48个、省级44个，城市级76个。其中存在的差异性仍主要在于统计指标的缺失。
目前，全国只有直辖市、省会(自治区首府)城市和深圳、宁波、青岛、大连、厦门共36个城市具备评价条件，近期拟通过努力将其扩充为100个城市。我们希望卫生和健康两大领域能成为城市高质量发展重要支撑和发展绩效评价的重要内容。
提升公共服务供给能力与效率是城市高质量发展的重要前提和内容。世界银行2021年工作报告提出，应对全球性健康服务供给危机是当前一项紧要的任务。我们的城市在养老、卫生、健康管理、教育、托育、社区与家庭服务等方面存在严重的供给不足，与城镇化的发展极不匹配。解决这一问题，既需要放松消费限制，激发消费潜力，更需要在供给侧改革上下工夫。近年来，住建部、卫生健康委、民政部、国家发改委、财政部等等十几个部门，陆续出台了基于社区的公共服务和社会服务内容、服务能力的基本标准，对社区治理与社区服务能力建设予以指导。这件事做得非常好，我们期待它能给城市居民生活带来更多的福祉。
三、关于智慧城市
智慧城市的建设，目前有四个问题需要引起重视。
一是概念，即什么是智慧城市。目前，一些地方利用现代信息技术的基础设施和运营服务能力，在数字平台的基础上积极构建数字城市、数字政府、城市大脑等智能化城市管理体系。
这三个概念的区别在于，数字城市侧重于将城市中物理世界的人、物和事、场景等所有要素数字化，形成一个可用数字来描述的新城市空间--数字空间。它为今后城市的数字化发展和数字化管理打下了基础。
数字政府和城市大脑则强调数字化对政府管理系统的改造，强调政府对数据资源的采集、分析、开发和利用，强调利用现代信息技术和数据，为城市管理者提供更为强大的决策、控制和服务功能的支撑。
智慧城市有着比数字化城市、数字政府、城市大脑深刻而泛在的内涵，我认为它的突出特征是：
1.现代信息技术的高度集成和信息应用的深度整合;
2.城市数据资源化、价值化;
3.城市各要素全面数字化，并培养出感应、感测和感知的“生物学”能力;
4.构成“泛在网络社会”和“虚拟数字空间”;
5.形成虚实结合的数字生态系统;
6.各系统间形成自觉的协同能力;
7.建立起以数字技术平台为重点的新产业组织;
8.各子系统皆具有自觉的学习、积累、分析、修正、完善和创新发展能力;
9.将城市管理平台功能转为政府与居民双向沟通(如政府的健康服务与居民的自我健康管理)平台，共享共用，突出为居民提供精准、及时、多样化服务。
我们可以将其概括成一句话，即智慧城市必须做到产业、基础设施、城市管理服务、居民生活都是智慧的。
二是智慧城市建设的关键在于其细微之处。智慧城市强调技术支撑，要求城市的各类数字化平台应具有认知、协调、服务和再学习能力。同济大学诸大建教授提出的“微基建”概念，对智慧城市建设有新启示。智慧城市不单是由政府去建一个宏大的数字化平台架构，更是要在城市构建起泛在化、人人参与其中的数字化社会，培养出能再生的“微细胞”数字要素、能进行“微循环”的数字化城市肌体和能畅通连接、相互协同的神经与血脉系统。确切地说，它不是要塑造一个万能的政府，而是要建构一个智慧的社会。
三是目前数字城市还没有一个科学和令人信服的技术标准。
四是没有一个权威的指标评价体系。出于研究的需要，我认为智慧城市指标评价体系应该有这样的一个基本框架，它的一级指标应包括智慧产业、智慧交通、智慧生活、智慧服务、智慧化要素资源、智慧管理等内容。
英国现代思想家吉登斯在他的《现代化的后果》一书里讲到，“脱域”是现代性的三大动力之一。在现代数字技术快速发展下，人们会通过各种网络平台跨越时空距离，重组社会关系。这对城市管理和智慧城市建设带来新挑战、新问题和新视角，要引起我们的重视。
四、关于韧性城市
联合国经社理事会2016年提出“21世纪人类最大的挑战之一就是如何管理好城市”。最近几年来，人们对自然灾害、疫情、突发事件(如战争)等给城市带来的灾难性影响体会很深。
国际社会通常将“韧性城市”的概念用于防灾减灾，它特指那些能够凭借自身力量，抵御、减轻灾害并快速恢复正常运行的城市。
从现实看，对城市造成重大灾害甚至灾难的，已不仅是自然因素。它还应包括大流行病、公共卫生事件、重大生物灾害、突发事件(战争、社会冲突、特大事故)、供应链中断等等。而抵御灾害和恢复城市运营也不仅仅是靠城市自己的禀赋与能力，除了自我修复与更新外，它也要良好的外部合作能力与条件。
在研究韧性城市的技术标准和指标评价体系时，我认为应考虑以下几个方面：1.自然禀赋;2.基础设施(包括信息、交通、能源、仓储系统等服务供给能力的技术因素和备份模块);3.经济弹性(产业链、供应链安全);4.城市功能改造(维持社会稳定运行、城市修复与更新);5.治理体系与治理能力现代化(应急能力、组织系统、智慧城市平台)。
针对城市雨洪管理的“海绵城市”，也应作为韧性城市的建设内容。
我国韧性城市建设起步时间不长，全面的城市更新工作也刚在陆续启动。要加快这一进程，紧紧抓住这个新短板的机会。城市更新不仅仅是要对城市进行城建和市政上的改造，它的核心任务是要培养城市增长动力，激发城市发展活力，构建宜居宜业的城市空间。郑州2021年夏天水灾的惨痛教训，使我们更加意识到此项工作的重要性。超极值的降雨确为“天灾”因素，但自然禀赋不足、风险意识不强、基本建设欠账、社会组织能力弱化、应急观念淡薄、规划和管理理念落后等，都应在韧性城市建设中予以克服。做为城市的领导者，应加对强韧性城市建设的紧迫感和责任感，避免和减少因重大自然灾害和突发性重大事件的发生，而对国家、城市和人民群众带来的生命财产损失。
建构城市高质量发展评价体系，还应包括创新、开放、消费、公共服务、就业等领域。比如消费评价体系问题。消费既是我们经济增长的动机，也是拉动经济增长的动力。现在一些地方在建设国际性消费中心城市。消费的繁荣与否，是城市活力和竞争力的风向标。建构城市消费评价体系，在思路上可以借鉴马斯洛的需求层次理论。他的需求层次说主要是指精神层面，但物质层面的消费也是有层次的：对价格敏感是一个层次，对质量敏感又是一个层次，而便利感、体验感及价值认同等等则是不断提升的更高层次要求。这些都需要城市的研究者、建设者、管理者在理论探索与应用以及创新实践上为之付出不懈的努力!
张大卫｜中国国际经济交流中心副理事长兼秘书长
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